能源改革核心在于能源體制機(jī)制改革。首先要明確能源體制機(jī)制改革的總體方向，市場(chǎng)化改革這一點(diǎn)可能沒有什么異議。但什么才是市場(chǎng)化改革？市場(chǎng)化改革是否符合能源產(chǎn)業(yè)的特征和發(fā)展需要？能源市場(chǎng)化改革包括哪些要素？這些問題都值得我們探索。
能源市場(chǎng)化改革的三個(gè)原則
從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看，市場(chǎng)化就是讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用，這也是十八大以來(lái)我國(guó)在重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)深化改革的一個(gè)總體方向。但由于能源產(chǎn)業(yè)除了商業(yè)化特征之外，還具備公益化特征，是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的基礎(chǔ)性行業(yè)，因此像紡織、服裝、鋼鐵、化工等行業(yè)一樣完全的市場(chǎng)化起碼在短期內(nèi)是不現(xiàn)實(shí)的，政府或者計(jì)劃經(jīng)濟(jì)還要其中發(fā)揮一定的作用，比如能源利用帶來(lái)的環(huán)境問題、能源利用的公平問題等等。同時(shí)，能源行業(yè)也是國(guó)有企業(yè)比較集中的行業(yè)，國(guó)有成分也必然導(dǎo)致了能源行業(yè)壟斷化的特征。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，能源市場(chǎng)化改革的基本原則主要有三個(gè)方面：
一是充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用并更好發(fā)揮政府作用。政府作用必須也必要，沒有政府的有形之手，市場(chǎng)化過度發(fā)展也會(huì)造成市場(chǎng)失靈、公平難以保障等問題。但發(fā)揮政府作用要把握好度，一方面要加快政府職能轉(zhuǎn)變，完善能源公共服務(wù)；另一方面政府要發(fā)揮好監(jiān)督管理作用，保障公平的營(yíng)商環(huán)境和市場(chǎng)秩序。
二是兼顧效率與公平。應(yīng)該說(shuō)，自上世紀(jì)以來(lái)的能源改革，在能源供應(yīng)短缺、基礎(chǔ)設(shè)施不足的條件下，更多是提升了能源系統(tǒng)的效率，包括源頭的能源開發(fā)效率、過程的能源輸送效率和終端的能源利用效率，但卻忽視了公平。由于效率和公平之間的本質(zhì)差異，一味地促進(jìn)能源效率會(huì)有失公平，而注重公平卻又會(huì)犧牲效率。
辯證的來(lái)看，兼顧效率與公平，即效率與公平同等重要，對(duì)立的兩者可以實(shí)現(xiàn)共存甚至共贏。能源市場(chǎng)化改革應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出效率和公平的一致性：能源系統(tǒng)效率的提升在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)也減少了資源的利用和污染的排放，保障了能源短缺地區(qū)的供應(yīng)，從而在一定程度上保障了公平；注重能源浪費(fèi)和環(huán)境污染的不公平也能促使人們更多地考慮如何在保障經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的前提下提高能源系統(tǒng)效率，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的良性轉(zhuǎn)變和民生福祉的改善。
三是能源市場(chǎng)化改革應(yīng)當(dāng)與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、國(guó)企改革、投融資體制改革相適應(yīng)。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革核心在于依托供給側(cè)的結(jié)構(gòu)性調(diào)整和定向性優(yōu)化，提高供給體系的質(zhì)量和效率，培育和升級(jí)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的動(dòng)力。
能源行業(yè)中，大多數(shù)是國(guó)有企業(yè)，中央企業(yè)又占據(jù)了很大一部分，當(dāng)前正在推進(jìn)的國(guó)企改革，比如兼并重組、混合所有制改革等，能源企業(yè)是主要目標(biāo)企業(yè)。我國(guó)現(xiàn)行能源投融資體制存在一些不足：一是政府投資比重過高，民間投資占比偏低；二是市場(chǎng)環(huán)境尚不完善，民間投資顧慮重重；三是融資渠道較為單一，融資方式亟待創(chuàng)新。能源投融資體制改革的核心在于由政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)主導(dǎo)，進(jìn)一步激活民間投資，提高投融資體系的運(yùn)行效率和效益。
能源市場(chǎng)化改革的四個(gè)機(jī)制
從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)說(shuō)，市場(chǎng)機(jī)制是通過市場(chǎng)價(jià)格的波動(dòng)、市場(chǎng)主體對(duì)利益的追求、市場(chǎng)供求的變化，調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的機(jī)制，主要包括四個(gè)方面:價(jià)格機(jī)制、供求機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，能源市場(chǎng)化改革也就包括這四個(gè)機(jī)制。筆者對(duì)電力行業(yè)更為熟悉，所以下面在談這四個(gè)要素改革時(shí)重點(diǎn)以電力行業(yè)為例。
首先是價(jià)格機(jī)制。能源領(lǐng)域與實(shí)體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和民生福祉保障緊密相關(guān)，通過調(diào)節(jié)某一環(huán)節(jié)價(jià)格，可以實(shí)現(xiàn)向整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈以及關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的傳導(dǎo)，可謂牽一發(fā)而動(dòng)全身。雖然當(dāng)前我國(guó)能源市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)價(jià)格、形成價(jià)格的功能正在不斷增強(qiáng)，大多數(shù)商品和服務(wù)價(jià)格已由市場(chǎng)形成，但部分環(huán)節(jié)仍受較多政府行政干預(yù)，很多政府定價(jià)項(xiàng)目屬于歷史遺留問題，因此改革相對(duì)滯后，仍面臨深層次、結(jié)構(gòu)性矛盾。
以電力價(jià)格改革為例，最重要的是煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制，因?yàn)楝F(xiàn)在煤炭?jī)r(jià)格已經(jīng)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化，但電力價(jià)格仍然是政府定價(jià)，這就導(dǎo)致“市場(chǎng)煤計(jì)劃電”的市場(chǎng)扭曲。此外，輸配電價(jià)是電價(jià)形成機(jī)制的重點(diǎn)內(nèi)容，過去的輸配電價(jià)均由政府監(jiān)管和統(tǒng)一定價(jià)，我國(guó)一直沒能確立一套合理的輸配電價(jià)核定機(jī)制，只是依賴省電網(wǎng)公司向電力用戶售電收入與向發(fā)電公司買電費(fèi)用的購(gòu)銷差價(jià)形成。電網(wǎng)的盈利模式主要是低買高賣吃差價(jià)，實(shí)體企業(yè)電費(fèi)負(fù)擔(dān)也因此居高不下。由于歷史原因和地方因素，我國(guó)現(xiàn)行電價(jià)體系中存在較為嚴(yán)重的交叉補(bǔ)貼，這也是輸配電價(jià)改革的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，導(dǎo)致我國(guó)各地區(qū)均存在工商業(yè)企業(yè)電價(jià)與居民電價(jià)不同程度的倒掛情況。以華中某省份為例，工商業(yè)企業(yè)的平均電價(jià)為0.98元/千瓦時(shí)，而居民的平均電價(jià)僅為0.58元/千瓦時(shí)。
其次是供求機(jī)制。供求機(jī)制是通過調(diào)節(jié)社會(huì)生產(chǎn)和需求，實(shí)現(xiàn)供求之間的基本平衡。從電力行業(yè)來(lái)說(shuō)，供求機(jī)制改革主要體現(xiàn)在電力的生產(chǎn)和需求之間的矛盾。這里面又包括火電和清潔能源之間的生產(chǎn)和供應(yīng)結(jié)構(gòu)矛盾，發(fā)電企業(yè)和電網(wǎng)企業(yè)之間的生產(chǎn)和輸送矛盾，電力生產(chǎn)中心和負(fù)荷中心的逆向錯(cuò)配，邊緣地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)的無(wú)電缺電問題等等。電力供求機(jī)制改革的根本就是要在兼顧效率與公平的基礎(chǔ)上，積極穩(wěn)妥解決以上矛盾，實(shí)現(xiàn)電力系統(tǒng)從生產(chǎn)、輸送、到利用的整體最優(yōu)。
再次是競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制是各市場(chǎng)行為主體之間為自身的利益而相互展開競(jìng)爭(zhēng)，由此形成的經(jīng)濟(jì)內(nèi)部的必然的聯(lián)系和影響。這個(gè)最明顯的例子就是電力國(guó)企，當(dāng)前推進(jìn)的國(guó)企改革就是理順電力行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。在當(dāng)前的電力行業(yè)中，競(jìng)爭(zhēng)不公平體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是國(guó)企與民企之間的競(jìng)爭(zhēng)，二是國(guó)企之間的競(jìng)爭(zhēng)，比如中央企業(yè)與地方國(guó)企，中央企業(yè)之間等。
我國(guó)電力行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制改革經(jīng)歷了三個(gè)階段：20世紀(jì)80年代的電力短缺階段、國(guó)家電力公司成立后的電力體制改革階段，以及2002年2月開啟的新一輪電力體制改革階段。前兩個(gè)階段都是要培育更多市場(chǎng)主體，實(shí)現(xiàn)充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，緩解電力供應(yīng)和基礎(chǔ)設(shè)施不足的問題。在造就了兩大電網(wǎng)、五大電力以及四小電力的同時(shí)，也造成了兩個(gè)方面的問題：一是民營(yíng)電力企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)不公平問題；二是國(guó)企之間以及同一家國(guó)企內(nèi)部的過度競(jìng)爭(zhēng)甚至惡性競(jìng)爭(zhēng)問題。
有鑒于此，2015年3月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》（簡(jiǎn)稱“9號(hào)文”），拉開了第三輪電力體制改革的序幕，電力國(guó)企改革就是改革的一個(gè)重要組成部分。電力國(guó)企的兼并重組如火如荼（比如前些天神華和國(guó)電的合并，以及最近的華能和國(guó)電投的合并），合并的優(yōu)勢(shì)就不贅述了，缺點(diǎn)也顯而易見：其一，行政干預(yù)過多；其二，兩家大型企業(yè)的整合，尤其是企業(yè)文化的整合，是一個(gè)較長(zhǎng)也較為復(fù)雜的過程，整合不好甚至可能會(huì)出現(xiàn)“1+1<2”的情況。其三，整合后行政機(jī)構(gòu)太多，不符合國(guó)企精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、減少管理層級(jí)的方向。
最后是風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制是市場(chǎng)活動(dòng)同企業(yè)盈利、虧損和破產(chǎn)之間相互聯(lián)系和作用的機(jī)制。客觀來(lái)說(shuō)，我國(guó)之前電力行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制本質(zhì)上是一種技術(shù)性防范機(jī)制，目標(biāo)是防范安全事故風(fēng)險(xiǎn)，比如煤炭安全事故，電力運(yùn)行故障等等。從風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制的根本來(lái)說(shuō)，電力行業(yè)應(yīng)當(dāng)建立一種系統(tǒng)性、體制性的防范機(jī)制，這不僅要有效防范安全事故風(fēng)險(xiǎn)，還要防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、投融資風(fēng)險(xiǎn)等等。金融機(jī)構(gòu)是經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的部門，即在做好風(fēng)險(xiǎn)防控的基礎(chǔ)上追求最大的收益。從這個(gè)方面來(lái)說(shuō)，金融機(jī)制應(yīng)當(dāng)成為風(fēng)險(xiǎn)防范的一個(gè)核心要素。我們?cè)谥暗哪茉锤母镞^程中，主要是把金融作為一種投融資模式，卻忽視了金融作為風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制核心要素的作用。